El proyecto de Ley de Presupuestos deberá ser presentado por el Presidente de la República al Congreso Nacional, a lo menos con tres meses de anterioridad a la fecha en que debe empezar a regir; y si el Congreso no lo despachare dentro de los sesenta días contados desde su presentación, regirá el proyecto presentado por el Presidente de la República.

El presupuesto se clasifica como una ley especial; pero es mucho más que una ley. Es uno de los principales instrumentos de política económica que tiene un gobierno. Por de pronto, porque en él se delinean los ingresos y gastos de los órganos del Estado para un año calendario. Ello revela un programa de acción y orienta conductas económicas. Enseguida, porque es una enorme cantidad de recursos. Además, el gasto público implica materializar obras, realizar prestaciones; pagar subsidios, subvenciones, remuneraciones, devolución de impuestos, y satisfacer necesidades públicas en general. Asimismo, es un complejo mecanismo que armoniza la recaudación y el gasto, es decir, el retiro de dinero de la economía (los ingresos que lo componen) y la reinserción del mismo vía gasto público. (

STC 1867 c. 26

Ir a Sentencia) (En el mismo sentido,

STC 2935 c. 11

Ir a Sentencia,

STC 7896 c. 8

Ir a Sentencia).

La Ley de Presupuestos es una ley marco y, por tanto, corresponde al organismo administrativo detallar su ejecución.  (

STC 254 c. 22

Ir a Sentencia).

La Ley de Presupuestos requiere una interpretación flexible, racional y lógica, a fin de que su operatividad no se vea congelada. Así, la legalidad presupuestaria es atenuada y flexible  (

STC 1867 c. 26

Ir a Sentencia).

La normativa de la Ley de Presupuestos ha de interpretarse según los principios que informan la hermenéutica constitucional, para que cumpla el Estado el objetivo básico que le asigna la Constitución, o sea, como lo señala el artículo 1º, inciso tercero, estar al servicio de la persona humana y promover el bien común, creando las condiciones necesarias que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que la Constitución reconoce. (

STC 254 c. 25

Ir a Sentencia) (En el mismo sentido,

STC 2935 c. 29

Ir a Sentencia).

El principio de legalidad aplicado a la Ley de Presupuestos requiere de una interpretación constitucional flexible, racional y lógica ya que este instrumento, aunque formalmente es una ley, reúne características que le dan una categoría especial en el ordenamiento jurídico. Es, en definitiva, la herramienta con que cuenta el Estado para satisfacer gran parte de las necesidades públicas. La diversidad de situaciones que pueden presentarse en la ejecución de la Ley de Presupuestos imposibilitan una previsión total por parte del legislador. En efecto, lo complejo y dinámico no puede regularse íntegramente con anticipación, ni puede tampoco su normativa reducirse a esquemas interpretativos apriorísticos. En esta contingencia, el otorgamiento al Ejecutivo de facultades de ejecución resulta inevitable para el buen funcionamiento de la acción estatal. Si no se reconociere al órgano administrativo la posibilidad de acción directa, la Ley de Presupuestos quedaría congelada y sin operatividad. Con razón se sostiene en la doctrina de que el Ejecutivo es el órgano estatal encargado de instrumentar y efectivizar esta ley  (

STC 254 c. 18

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La aprobación de la Ley de Presupuestos es un ejercicio de negociación política que tiene dos etapas. Una se lleva a cabo antes de su envío. Todos los organismos del sector público tienen que presentar sus propuestas de ingresos y gastos a la Dirección de Presupuestos. Esta repartición, en conjunto con el Ministro de Hacienda, el Ministro sectorial respectivo y el Presidente de la República, define los gastos que en definitiva serán propuestos para cada órgano al Congreso Nacional, de acuerdo a los recursos disponibles y a los objetivos, metas y prioridades de cada gobierno. La segunda etapa se lleva a cabo entre el Ejecutivo y el Congreso Nacional. El presupuesto es aprobado luego de conversaciones y diálogos formales e informales, en que se llega a acuerdos, transacciones y compromisos, que se reflejan en indicaciones y protocolos complementarios a la ley. Dicha negociación se realiza de un modo transparente, en que sus avances y retrocesos, si bien pueden escapar al ciudadano común, no escapan a la atenta mirada de un observador avezado. A fin de que esta negociación no se dilate, existe el plazo de sesenta días para que el Congreso despache el presupuesto  (

STC 1867 c. 27

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El ciclo presupuestario consiste en las fases por las cuales atraviesa el presupuesto. Este tiene, en nuestro sistema jurídico, tres etapas: la de preparación, la de aprobación y la de ejecución  (

STC 1867 c. 52

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La etapa de preparación o confección es el conjunto de actos que ocurren dentro del Ejecutivo, destinados a elaborar el proyecto de ley de presupuestos. En este proceso juega un rol clave la Dirección de Presupuestos, organismo dependiente del Ministerio de Hacienda. Esta tiene por misión “proponer la asignación de los recursos financieros del Estado”. Esta etapa concluye con el envío al Congreso, “con tres meses de anterioridad a la fecha en que debe empezar a regir”, del proyecto de ley de Presupuestos  (

STC 1867 c. 53

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Nada dice la Constitución respecto de la preparación del presupuesto, siendo la elaboración del presupuesto y su calendario respectivo de preparación asuntos regulados por ley, y no así un asunto constitucional  (

STC 1867 c. 55

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La etapa de aprobación o de discusión es aquella que ocurre en el Congreso Nacional, toda vez que el presupuesto es una ley (especial). Esta etapa comienza con el ingreso a la Cámara de Diputados del proyecto y termina cuando el Congreso lo despacha, con aprobación formal o con silencio positivo por no haberlo despachado dentro de los sesenta días contados desde su presentación  (

STC 1867 c. 53

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La etapa de ejecución es aquella que comienza con la publicación en el Diario Oficial de “un resumen de la Ley de Presupuestos”. Ésta consiste en la percepción o recaudación de los ingresos y en la materialización del gasto previsto en ella (

STC 1867 c. 53

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Como consecuencia de que al Presidente se le encarga el gobierno y la administración del Estado, el Ejecutivo goza de enormes poderes respecto de la Ley de Presupuestos. A él le corresponde prepararlo y ejecutarlo. El Congreso sólo interviene en su aprobación, siendo dicha fase restringida, tanto porque hay asuntos que ni siquiera van a discusión al Congreso como porque el Congreso no puede más que aceptar, disminuir o rechazar lo que el Presidente le proponga y no puede reducir los gastos establecidos en leyes permanentes. Asimismo, si el Congreso aprueba un gasto desfinanciado, al promulgar la ley el Presidente puede reducir proporcionalmente los gastos que no cuenten con el debido financiamiento. Finalmente, el Congreso tiene un plazo limitado para su análisis: sesenta días desde su presentación (

STC 1867 c. 26

Ir a Sentencia) (En el mismo sentido,

STC 6637 cc. 5 y 6

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Conforme a una interpretación flexible, racional y lógica del principio de legalidad, el Presidente de la República está habilitado para efectuar, vía decreto, determinadas adecuaciones al Presupuesto Nacional y - aún más - se encuentra facultado por la Constitución y la ley para ordenar mayores gastos que los contemplados por la Ley de Presupuestos. Esto significa que el principio constitucional de legalidad del gasto público debe ser concebido en términos flexibles o relativos, o no rígidos o absolutos, porque es la propia Constitución la que habilita al legislador para obrar así, concretamente, en el artículo 32, Nº 22. De lo anterior, se deduce que la Ley de Presupuestos disminuye las atribuciones legislativas del Congreso y amplía las facultades colegisladoras del Presidente de la República. (

STC 254 cc. 19 y 21

Ir a Sentencia).

Estas potestades del Ejecutivo no pueden interpretarse sin considerar el rol del Congreso Nacional. Desde luego, porque al Congreso Nacional le corresponde aprobar el presupuesto. Ésta no es una función menor ni carente de significado. Ambas Cámaras, con las mayorías respectivas, deben pronunciarse favorablemente para que haya un presupuesto aprobado formalmente y no por silencio. Enseguida, el Congreso dispone de la potestad de disminuir o rechazar los gastos. Al ejercerla, obliga al Ejecutivo a iniciar conversaciones para reponer lo rebajado y atender los requerimientos parlamentarios que fundan dicha rebaja  (

STC 1867 c. 26

Ir a Sentencia).

La aprobación de la Ley de Presupuestos es un ejercicio de negociación política que tiene dos etapas. Una se lleva a cabo antes de su envío. Todos los organismos del sector público tienen que presentar sus propuestas de ingresos y gastos a la Dirección de Presupuestos, de acuerdo al calendario que ésta determine (artículo 13 del D.L. N° 1.263). Esta repartición, en conjunto con el Ministro de Hacienda, el Ministro sectorial respectivo y el Presidente de la República, definen los gastos que en definitiva serán propuestos para cada órgano al Congreso Nacional, de acuerdo a los recursos disponibles y a los objetivos, metas y prioridades de cada gobierno.  La segunda etapa se lleva a cabo entre el Ejecutivo y el Congreso Nacional. El presupuesto es aprobado luego de conversaciones y diálogos formales e informales, en que se llega a acuerdos, transacciones y compromisos, que se reflejan en indicaciones y protocolos complementarios a la ley. Dicha negociación no tiene nada de malo o espurio; es la consecuencia de que la facultad de aprobación radica en un órgano plural y representativo de la sociedad. Además, dicha negociación se realiza de un modo transparente, en que sus avances y retrocesos, si bien pueden escapar al ciudadano común, no escapan a la atenta mirada de un observador avezado. A fin de que esta negociación no se dilate, existe el plazo de sesenta días para que el Congreso despache el presupuesto. (

STC 1867 c. 27

Ir a Sentencia) (En el mismo sentido,

STC 2935 c. 25

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La información, ha sido considerada por el constituyente como un elemento indispensable para que el Congreso pueda cumplir su tarea. En la regulación de los deberes de información del Ejecutivo al Congreso, el legislador sigue la lógica de la Constitución, que consiste en diseñar instrumentos específicos para la Ley de Presupuestos. Así, estos deberes de información que el legislador diseña a propósito de la ejecución presupuestaria, son distintos y separados del resto de las obligaciones de información que regula nuestro sistema constitucional. Sin embargo, estos instrumentos tienen elementos comunes. Por una parte, los que se encuentran en la Constitución (artículos 37 y 52) fueron incorporados por la reforma constitucional del 2005. Por la otra, todos tienen que ver con información que el Ejecutivo debe entregar al Congreso  (

STC 1867 c. 29

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En este sentido, este Tribunal tiene un criterio en orden a que la solicitud de información del Congreso Nacional al Ejecutivo no es un asunto materia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República.Ni siquiera dicha información vincula al Congreso o al Ejecutivo. Ella sólo busca que el Congreso pueda conocer la forma en que el Ejecutivo está ejecutando el gasto y asegurarse de que esa ejecución sea concordante con lo que aprobó en su momento. Distinto es que esa información pueda servir para que el Congreso haga uso de otras potestades, en el caso de que considere que dicha ejecución no supera sus expectativas. Por la otra, porque no afecta el proceso de ejecución del gasto. Dicha entrega no afecta la recaudación, la inversión, el ritmo del gasto, el manejo de los recursos financieros del sector público ni su distribución y control (artículo 6°, D.L. N° 1.263). Tampoco implica inmiscuirse en la elaboración del presupuesto. Eso sigue siendo resorte del Ejecutivo. Ni significa, finalmente, un aumento o un nuevo gasto. (

STC 1867 cc. 39 y 40

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Los deberes de información que tiene el Ejecutivo con el Congreso respecto a la elaboración el presupuesto permiten afirmar que se ha configurado un nuevo principio regulador de éste. Además de los clásicos de legalidad (no se puede gastar sin autorización previa), equilibrio presupuestario (los gastos deben corresponder a los ingresos, sin que pueda haber gastos desfinanciados), preponderancia del Ejecutivo (iniciativa exclusiva, reducidas potestades del Congreso, exclusividad en la ejecución), anualidad (presupuesto dura un año), unidad (un solo presupuesto para todo el sector público), universalidad (todos los ingresos y todos los gastos que efectúa el Estado se reflejan en el presupuesto; por excepción cabe el tributo de afectación) y especialidad (fecha de presentación y de despacho definidas, tramitación distinta al resto de las leyes, publicación en el Diario Oficial de sólo un resumen de ella, modificación vía potestad reglamentaria), existe ahora el de transparencia. Éste obliga al Ejecutivo a entregar cierta información de la ejecución presupuestaria al Congreso Nacional  (

STC 1867 c. 30

Ir a Sentencia) (En el mismo sentido,

STC 7896 c. 17

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Teniendo en cuenta el carácter complejo de las glosas, dados los guarismos, partidas, ítems y demás clasificaciones presupuestarias que la conforman, para los efectos de resolver conflictos constitucionales, el Tribunal Constitucional estima que las glosas forman parte de la Ley de Presupuestos y, por tanto, pueden ser objeto de requerimiento de inconstitucionalidad. (

STC 1867 c. 1

Ir a Sentencia) (En el mismo sentido,

STC 2935 c. 16

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Los deberes de información que establecen las glosas son análogos a los establecidos a favor de la Comisión Especial Mixta de Presupuestos, la que puede solicitar, recibir, sistematizar y examinar la información relativa a la ejecución presupuestaria. En este sentido, no es una atribución innovadora, que modifique radicalmente el ordenamiento jurídico vigente  (

STC 1867 c. 38

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Estos deberes de información equilibran adecuadamente las enormes potestades del Ejecutivo en materia de gastos, sin ponerlas en entredicho, con las limitadas potestades del Congreso. Así, ellos no implican una intervención en la administración de las finanzas públicas que le corresponde al Presidente de la República. Por una parte, porque no obligan a nada distinto que no sea transferir dichos antecedentes, tanto así que la información entregada no es vinculante ni para el Congreso si para el Ejecutivo. Ella sólo busca que el Congreso pueda conocer la forma en que el Ejecutivo está ejecutando el gasto y asegurarse de que esa ejecución sea concordante con lo que aprobó en su momento. Por la otra, porque no afecta el proceso de ejecución del gasto. Tampoco implica inmiscuirse en la elaboración del presupuesto. Eso sigue siendo resorte del Ejecutivo. Ni significa, finalmente, un aumento o un nuevo gasto  (

STC 1867 cc. 40, 42, 44, 46, 49

Ir a Sentencia).

Para la Carta Fundamental, la noción de la Ley de Presupuestos incluye dos ideas esenciales que han de materializarse en ella, a saber: un cálculo de las entradas para cada ejercicio anual y una determinación de los gastos que pueden acordarse con cargo a esas entradas. (

STC 2935 c. 9

Ir a Sentencia) (En el mismo sentido,

STC 7896 c. 8

Ir a Sentencia).

El Presupuesto es un instrumento de política fiscal que baraja la variable de ingreso y gasto público, lo que explica que éste contenga elementos de periodicidad, discrecionalidad y condicionalidad que lo distinguen de las leyes tradicionales.  (

STC 254 c. 16

Ir a Sentencia) (En el mismo sentido,

STC 2935 c. 11

Ir a Sentencia).

Las glosas presupuestarias constituyen el nivel de máximo detalle a que llega la voluntad del legislador en la Ley de Presupuestos, a través de explicaciones, puntualizaciones, indicaciones, advertencias o comentarios sobre el sentido o alcance del egreso aprobado. (

STC 254 c. 1

Ir a Sentencia) (En el mismo sentido,

STC 2935 c. 16

Ir a Sentencia,

STC 7896 c. 17

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La glosa que establece una excepción respecto a los proyectos que contengan embalses de volumen superior a 50.000 metros cúbicos en inferiores a 300.000 metros cúbicos, los cuales postulen a concursos establecidos en la Ley N°18.450 no puede considerarse una norma complementaria, sino que una modificación a una ley permanente, al constituirse en una excepción a la regla generalísima establecida en el cuerpo normativo sobre Bases Generales del Medio Ambiente. Se trata de una innovación normativa que le corresponde ceñirse a las reglas de formación regular de la ley que está contenido en el acápite respectivo del Capítulo V de la Constitución con la excepción del artículo 67 de la misma. Desde este punto de vista, incurre en el vicio de procedimiento respecto de su innovación sustancial alterando las ideas matrices de la Ley de Presupuesto al no referirse directamente a una ejecución de la Partida respectiva. Conforme a ello, y considerando el concepto sobre ideas matrices o fundamentales del proyecto de Ley de Presupuesto de la Nación, no existe una conexión directa entre lo que es la Ley de Presupuesto y la excepción que se consagra en la Glosa, y no siendo pertinente a la misma, se declara su inconstitucionalidad. (

STC 7896 cc. 28 y 29

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